بیانیه بازآفرینی شهری[1]؛

ارتقای قابلیت زیست‌پذیری و کیفیت زندگی شهروندان

مقدمه

تغییرات ناشی از شهری شدن و توسعه اقتصادی و اجتماعی ایران در  پنج دهه اخیر،  تغییرات بسیاری را در توزیع  منابع، ساختار فعالیتی، جمعیتی و اجتماعی شهرها در کشور ایجاد کرده است. خلاء سیاست‌گذاری کلان و تعیین چارچوب‌های روشن برای هدایت توسعه شهری در کشور، زمینه‌ساز تشدید چالش‌های شهرنشینی در ایران بوده است. نابرابری اجتماعی و اقتصادی، گسترش فقر شهری و قطبی شدن شهرها، فقدان تاب‌آوری شهرها در برابر بلایا، بحران هویت و افول اعتماد و سرمایه اجتماعی، ناکارآمدی نظام جابه‌جایی و حمل‌ونقل، ضرورت تغییر در انگاره‌های برنامه‌ریزی شهرها و تعریف رویکرد و سیاستی هماهنگ و روشن در پاسخگویی به این چالش‌ها را در فرایند توسعه شهرها مطرح می‌سازد.

افول قابلیت زیست‌پذیری شهرها و کیفیت زندگی شهروندان، اکنون سیاست‌گذاران و متخصصان برنامه‌ریزی شهرها را در برهه‌ای قرار داده است که باید در پی پاسخگوییِ دو پرسش اصلی برآیند: 1)رویکردها و نگرش‌های رایج به شهر و برنامه‌ریزی و هدایت توسعه شهرها آیا پاسخ‌گوی چالش‌های شهر و نیازهای شهروندان امروز است؟ ؛ و 2)ظرفیت‌های موجود حکمرانی شهری آیا توانایی مواجهه با شرایط جدید شهرها و نیازهای شهروندان امروز را دارند؟ کنشگران، سهم‌ها و نقش‌های آنان در هدایت توسعه شهرها در چنین شرایطی چگونه باید باشند؟

تغییر در انگاره‌های رایج توسعه شهری، در مواجهه با محدوده‌های ناکارآمد شهری، ضرورتی برای برون رفت از شرایط موجود است. بر این اساس و با تصویب سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری در تاریخ 16/6/1393 توسط هیئت وزیران، برای نخستین بار محدوده‌های هدف بهسازی و نوسازی شهری از سندی جامع برخوردار شدند که ضمن تفکیک گونه‌های موجود در بافت‌های هدف، سیاست‌های اقدام در هریک از گونه‌ها را به روشنی تعریف کرده و تمیز داده است. در پی تصویب این سند که سیاست بازآفرینی شهری را به عنوان اصلی‌ترین چارچوب هدایت توسعه شهری، برای ارتقای کیفیت زندگی شهروندان و قابلیت زیست‌پذیری در شهرهای کشور معرفی کرده است، ستاد ملی بازآفرینی به عنوان نخستین نهاد فرابخشی و فراگیر در برنامه‌های بهسازی و نوسازی بافت‌های ناکارآمد، با هدف ايجاد وحدت رويه و زبان مشترك بين همه دستگاه‏هاي اجرايي و تدوين سازوكارهاي تعامل و اقدام مشترك نهادهاي دولتي- عمومي و مردمي در سطوح ملي، منطقه‏اي، محلي و  به ریاست رئیس جمهور و در غیاب وی وزیر راه و شهرسازی و با عضویت بیش از 20 وزارت خانه و دستگاه‌های متولی در امر بهسازی و توانمندسازی محدوده‌های ناکارآمد تشکیل شده است.

انتخاب بازآفرینی شهری به عنوان سیاست اصلی وزارت راه و شهرسازی در ارتقای کیفیت زندگی و شاخص‌های زیست پذیری شهرها، ضرورت تبیین چارچوبی روشن از چیستی و اصول این سیاست را به منظور اعمال در تمامی ارکان نظام برنامه‌ریزی شهری پیش رو قرار می‌دهد. دستیابی به بینشی مشترک از این سیاست، گامی اصلی در تحقق چشم انداز و اهداف سندملی و شکل‌گیری ساختارهای نهادی و ابزارهای  پشتیبان است. از این رو این بیاینیه ضمن  تلاش برای پاسخ به دو پرسش فوق، تصویری از چیستی این سیاست و اصول کلان  آن ارائه و بستری را برای اصلاح روش‌ها و ابزارهای رایج در برنامه‌ریزی توسعه شهرها در کشور ایجاد می‌کند.

مسئله چیست؟

روند فزاینده شهری شدن همگام با تحولات جهانی همچون بحران‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و همچنین تغییرات زیست محیطی که فشار‌های فزاینده‌ای را به اکوسیستم ها و توانایی آن‌ها در پاسخگویی به نیازهای زندگی بشر وارد کرده است، شهرها را با مجموعه‌ای پیچیده از چالش‌ها مواجه کرده است. ایران نیز در طی پنج دهه گذشته با تغییرات سریعی در جمعیت شهرنشین مواجه شده است. به گونه ای که سهم شهرنشینی کشور در سال 1335 از 31.4 درصد به 74 درصد در سال 1395 رسیده که این امر حاکی از افزایش قریب به ده برابری جمعیت شهرنشین در کشور است. لازم به اشاره است که متوسط رشد جمعیت نقاط شهري در دوره 1335-1355 حدود 5 درصد بود که در دوره 1355-1365 با افزایش 5/0 درصدی رو به رو شده  و از این دوره به بعد متوسط رشد سالانه جمعیت نقاط شهري (وهمچنین نقاط روستایي) سیری نزولي را طی کرده است.

سهم شهرنشيني كشور از سال 1335 تا 1395
شرح	1335	1345	1355	1365	1370	1375	1385	1390	1395
سهم شهرنشینی(درصد)	31.4	37.9	47	54.3	57.1	61.3	68.5	71.4	74

ایران هم اکنون  با سهم شهرنشینی بالغ بر 74 درصد به عصر جدید شهری شدن قدم گذاشته است. الگوی نامتوازن توزیع جمیعت در دهه‌های گذشته تبعات بسیاری را در گسترش فقر شهری و افول کیفیت زندگی شهروندان در پی داشته است. تراکم جمعیت مناطق شهری در بخش جنوبی و شرقی کشور به مراتب کمتر از تراکم جمعیت در بخش شمالی و غربی است.  این در حالی است که شاخص‌های توسعه در بخش شمالی و غربی کشور وضعیت بسیار بهتری  نسبت به بخش جنوبی و شرقی کشور دارند. این موضوع در کنار مهاجرپذیری استان‌های توسعه یافته و مهاجرفرستی استان‌های کمتر توسعه یافته، نشان‌دهنده نابرابری مناطق از نظر امکانات اقتصادی و اجتماعی است.

واقع شدن اصلی‌ترین کلانشهرهای کشور در استان‌های توسعه یافته و سکونت بیش از یک سوم جمعیت کشور(بر اساس آمار سال 1390) در کلانشهرها حاکی از الگوهای ناپایدار توسعه و توزیع منابع و امکانات در  شهرهای کشور بوده است. روندی که در صورت عدم مدیریت با گسترش نابرابری در توزیع منابع و تمرکز شدید در شهرهای مراکز استانی، منجر به جذب جمعیت شهرهای کوچک و میانی به کلانشهرها و شهرهای بزرگ و ناپایداری و گسست در سلسله مراتب شهری کشور خواهد شد.

در این فرایند شهرهای کشور نیز دستخوش تغییر و تحولاتی گسترده‌ شده‌ و با مخاطرات و نابسامانی‌های مختلف رو‌به‌رو شده‌اند که نزول کیفیت زندگی شهروندان را در ابعاد مختلف به همراه داشته است.

نمودهای بارز این نابسامانی‌ها در قالب ابعاد مختلف فقرشهری همچون فقر درآمدی، فقر بهداشتی و آموزشی و فقر خدمات پایه، نابرابری­های فضائی- کارکردی، ناکارآمدی نظام جابجائی و حرکت در شهرها، تاب­آوری پائین شهرها در مواجهه با بلایا و مخاطرات، تنزل کیفی محیط‌زیست، تخریب زیست­بوم­ها، بحران هویت و بی‌توجهی به حفاظت و حراست از میراث معنوی و طبیعی، ملموس و ناملموس و افت منزلت اجتماعی– مکانی،  بخش­های وسیعی از شهرهای کشور را در برگرفته و جمعیت قابل توجهی از شهرنشینان را  به شکل مستقیم و یا غیرمستقیم درگیر مسائل و مشکلات آن کرده است. شناسایی55.000 هکتار بافت‏های ناکارآمد میانی در 465 شهر در قالب  1000 محله، 000,24 هکتار بافت تاریخی در 175 شهر  و600 محله  و که 000,61 هکتار پهنه سکونتگاه غیر رسمی در 110 شهر  و در قالب 100,1 محله که جمعیتی بالغ بر 19 میلیون نفر در کشور را در بر می‌گیرند، بیانگر گستردگی ابعاد و عمق چالش‌های برشمرده شده در زندگی روزمره شهرنشینان در کشور، و همچنین از ناکارآمدی روش‌های رایج طرح­ریزی و برنامه­های توسعه شهری در مواجهه با چالش‌های فزاینده شهری شدن است.

در چنین شرایطی، با گذشت بیش از چهار دهه از برنامه­ریزی و تهیه طرح‌های توسعه شهری در ایران و در آستانه هزاره‌ای جدید، ضرورت بازاندیشی در ابزارها، روش‌ها و فرایندهای مرسوم برنامه‌ریزی شهری که برآمده از  بنیادهای نظری و رویکردهای فلسفی به ماهیت شهر است، ضروری به نظر می‌رسد. فقدان نگاه آمایشی و بی‌توجهی نسبت به ماهیت پیچیده شهرها، عدم وفاق ملی و همگرائی دستگاه‌های مختلف دخیل، توجه صرف به ابعاد کالبدی و زیباشناسی و عدم توجه به سرزندگی اجتماعی و اقتصادی و ملاحظات زیست‌محیطی و همچنین غفلت نسبت به سایر ابعاد ذهنی در مفهوم کیفیت زندگی، بی‌توجهی به ارزش‌ها و ثروت‌های فرهنگی– تاریخی شهرها و در معرض خطر تخریب بودن آثار بجامانده و همچنین کیفیت نازل و نا ایمن ساخت‌و ساز، عدم توجه به ظرفیت‌سازی در حاکمیت شهری در برنامه‌های توسعه شهری در محدوده‌های ناکارآمد از اصلی‌ترین چالش‌هایی است که تغییر در سیاست مواجه با این محدوده‌ها، تغییر در انگاره‌های رایج  برنامه‌ریزی و پیاده سازی سیاست  بازآفرینی شهری را در چارچوب برنامه ها و طرح‌های توسعه به امری محتوم و ناگزیر بدل می‌کند.

از سویی دیگر کاهش سرعت در روند افزایش شهرنشینی کشور این نوید را می‌دهد که در سال‌های آتی روند تغییرات جمعیت شهری کشور  به سمت ثباتی نسبی در حال حرکت باشد، و این فرصتی ارزشمند برای بازنگری در نظام برنامه‌ریزی توسعه شهری  است تا الگوهای رایج در پاسخ‌گویی به چالش‌ بافت‌های ناکارآمددر راستای ارتقای قابلیت زیست پذیری شهرها و کیفیت زندگی شهروندان اصلاح گردند.

بازآفرینی شهری به چه معناست؟

بازآفرینی شهری سیاستی در پاسخ‌گویی به مسائل و چالش‌هایی است که در پی تغییرات و نیازهای نسل جدید در شهرها شکل گرفته‌اند. در این سیاست، شهرها دیگر الگوی ساده‌ای از یک مصنوع ایستا نیستند. بلکه شهر به عنوان یک سیستم واجد حیات، پویا، در حال تغییر و تحولی دائمی و پیچیده که در برگیرنده انسان‌ها، ارگانیزم‌های زنده، اکوسیستم‌ها، محیط انسان ساخت و جریان های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی است، درک شده و مورد برنامه‌ریزی قرار می‌گیرد. از این رو در این نگرش، روش‌ها و ابزارهای سنتی برنامه ریزی توسعه شهرها با مفروضاتی هچون ثبات آستانه‌ها، قابلیت پیش‌بینی آینده، امکان ارائه مدل‌های بهینه و مهندسی اجتماعی از طریق مدل‌سازی و کاربرد گسترده روش‌های کمی و کالبد محور،کارایی و اثربخشی خود را در هدایت روند توسعه شهرها از دست می‌دهند.

بازآفرینی شهری سیاستی است که با رویکردی فراگیر  به کلیت پیکره شهرها تسری می‌یابد.  بر این اساس هرگونه خلل و ناکارآمدی در عملکرد شهرها به عنوان یک سیستم پویا، نه در محدوده و موضعی منفک و جدا از شهر که در نگاهی سیستمی و کل نگر از مقیاس‌های خرد تا کلان مورد آسیب شناسی و توجه قرار می‌گیرد.

همچنین چند وجهی بودن حیات این سیستم پویا و پیچیده، ضرورت پرهیز از رویکردهای خردگرایانه و حرکت به سمت  ارزشی‌تر شدن و سیاسی‌تر شدن فرایندهای برنامه‌ریزی توسعه شهرها را در قالب جامعیت در رویه و محتوا و توجه به ابعاد اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، زیست‌محیطی، کالبدی، ذهنی و روانی و همچنین اصلاح  شیوه‌های هدايت، كنترل و  تصميم‌گيري در عرصه عمومی برای توليد برنامه‌هاي شهري را پیش رو سیاست‌گذاران و برنامه ریزان شهری می‌نهد.

چشم‌انداز

سیاست بازآفرینی شهری دربرگیرنده نگرش و اقداماتی جامع و یکپارچه برای هدایت روند رشد شهرها به گونه‌ای پایدار است، تا در نهایت ضمن پیشگیری و درمان مشکلات شهری، منجر به ارتقای کیفیت زندگی شهروندان و قابلیت زیست‌پذیری شهرها گردد.

بر اساس این تعریف، بازآفرینی شهری در برگیرندۀ شبکه‌ای متصل و هم افزا از برنامه‌ها و اقدامات منعطف در مقیاس‌های فضایی مختلف از مقیاس موضعی و محلی تا مقیاس‌های فراتر شهری، منطقه‌ای و سرزمینی و با تاکید بر برنامه‌ها و اقدامات محلی‌محور و در مسیرِ اهدافِ توسعۀ پایدار است. این برنامه ها و اقدامات در تمامیِ سطوح، تعامل و مشارکتِ حداکثری و بهره‌مندی تمامکنشگران و ذینفعان، بخش عمومی، خصوصی، مدیریت شهری و بویژه مردم را در تمامی طبقات و اقشار از مزایای توسعه را به همراه دارد و به یک پیشرفت و بهبود پایدار اقتصادی، کالبدی، اجتماعی و محیطی در شهرها و زندگی شهروندان منجر می‌شود. کاهش فقر شهری، پیش‌نگری و پیشگیری از بازتولید فقر، افزایش تاب‌آوری شهرها در برابر تغییرات و بلایا، کاهش آسیب‌های اجتماعی، ارتقای هویت شهری و منزلت مکانی، حفاظت پایدار از میراث ملموس و غیر ملموس در شهرها، حفاظت از زیست بوم‌ها و بهبود شاخص‌های زیست محیطی، ارتقای کارائی نظام حمل‌ونقل شهری، هم پیوندی و یکپارچگی شبکه‌های شهری و ارتقای حکمروائی شهری از اصلی‌ترین نمود اجرای سیاست بازآفرینی در توسعه شهرها برشمرده می‌شوند.

تحقق این مجموعه از اهداف در گرو اعمال مجموعه‌ای بیست‌گانه از اصول در ابعاد فرایندی و موضوعی نظام برنامه‌ریزی و هدایت توسعه شهرها به شرح زیر است.

 

اصول فرایندی

1- اتخاذ نگرش فضایی- راهبردی (Spatial Strategic) در شناخت و مواجهه با چالش‌های شهری؛

2- اتخاذ نگرش شهرنگر؛  به معنای حل چالش‌های شهری نه در یک محدودۀ منفک و جدا  از شهر، بلکه همپیوند با ساختارهایِ  کلان شهری، منطقه‌ای و سرزمینی و به صورت چندوجهی(ابعاد اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، کالبدی، زیست محیطی، ذهنی و روانی)؛

3- تعیین چشم انداز جامع، یکپارچه، بلندمدت و منعطف در مسیر اهداف توسعه پایدار و با توجه به تنوع داخلی(تفاوت شهرها و زمینه‌های متفاوت)؛

‌4- تعیین اهداف عملیاتیِ مشخص و منعطف در هدایت روندهای توسعه شهری؛

5- ایجاد شبکه‌های همکاری و فراهم آوردن ساز و کار برنامه‌ریزی مشارکتی از طریق  جلب مشارکت حداکثری تمامی کنشگران و بازیگران بویژه مردم در تمامی مراحل از برنامه‌ریزی تا اجرا  با تاکید بر ایفای نقش سیاست‌گذاری، حمایتی و تسهیلگری توسط دولت و مدیریت اجرایی توسط مدیریت شهری؛

6- فراگیری و همه‌شمولی؛ به معنای توجه به نیاز تمامی گروه‌های سنی، جنسیتی، درآمدی، قومیت‌ها و ... با تاکید بر گروه‌های آسیب‌پذیر؛

7- اتصال برنامه‌های بالا به پایین به برنامه های پایین به بالا با  اتخاذ از طریق اعمال رویکرد محلی‌گرایی؛

8- سازمان‌دهی فرایند برنامه‌ریزی و نهادی پشتیبان و مدیریت بهینه و توزیع عادلانه منابع(طبیعی، اقتصادی، انسانی و ....) با توجه به تمامی تاثیرگذاران و تاثیرپذیران؛ و

9- پایش و ارزیابی مستمر از تحقق اهداف و تغییرات حاصل از اعمال سیاست‌ها و برنامه‌ها به منظور بازنگری و ارتقای رویه‌ها.

 

اصول موضوعی:

10- توسعه و حفاظت توامان با توجه به دانش تاریخی زیست سرزمینی؛

11- حفاظت از بستر طبیعی و زیست‌بوم پیرامونی؛

12- توسعه درونی و پایدار اجتماع محلی و ایجاد و تقویت ظرفیت‌‌های لازم در تمامی کنشگران با تاکید بر پرهیز از مداخلاتی که منجر به از هم گسیختگی بافت اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و کالبدی اجتماعات محلی شود.

13- توسعه قلمرو عمومی؛

14- اتخاذ رویکرد  محرک شهری در تنظیم برنامه‌ها و اقدامات؛

15- پایداری و زیست‌پذیری اقتصادی؛

16- بهینه‌سازی کاربری زمین؛

17- تقویت و بهبود امنیت اجتماعی؛

18- بهبود نظام حرکت، دسترسی و جابه‌جایی(Mobility)؛

19- ارتقای سرزندگی و تنوع؛ و

20- ارتقای ایمنی و تاب‌آوری شهرها در برابر بلایا و مخاطرات.